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市审计局谈“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权”

来源:首都之窗 日期:2016-11-10 19:33

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  1、主持人:当前我们发展到这个阶段,或者是当前审计工作的一个基本形势是怎么样的,郭局您怎么来看这个问题? 

  郭彤:经过三十多年的发展,我们审计工作从无到有,已经形成了一个审计工作经过30多年的发展,审计地位显著提升,审计成为了推动社会发展,推动法制建设,推动民生保障的重要力量。这个全社会是有目共睹的,我们审计领域不断拓展,审计方式不断创新,在社会发展方面发挥的作用越来越大。随着实践的发展,也应该看到在推进审计监督的有效发挥方面还存在一些问题,这些问题既与新形势发展不相适应,也有一些是审计工作过程中长期存在的。主要有三方面。 

  一是审计监督的范围相对与党和人民群众的要求来说还有一些差距。前面我们谈到审计工作涉及到很多方面,涉及到环境,涉及民生,涉及财政,涉及到城市建设,涉及到社会发展,涉及到改革开放,涉及到方方面面,老百姓现在对审计已经不陌生了,但是还有一些领域,老百姓关心的一些领域,我们还没有涉及到。比如说,对自然资源的审计,对政府国有资产的审计,政策落实方面的审计还没有落实到。对已经审的一些范围,审计的频次还不够,范围还受到限制。比如,在预算资金审计中,对中央来说,中央有将近200个一局级单位,但是射极输每年的审计数量都是根据机构的公告,都是有的,一些区县审计机关由于力量所限,覆盖面也不会太大。所以从领域和频次还有一定的差距。 

  二是审计监督作用发挥还不够充分,一些制度需要完善。比如影响审计独立性的一些事情还存在。审计机关参与了一些议事协调机构,主要是参与事前决策,这个参与相对比较多。我们既要开展过程监督,也要开展社会监督,事先参与决策过程,就存在一个矛盾,这样会影响审计的独立性。也有一些审计机关按要求,做了一些其他部门应当履行的职责,替代了其他相关部门和单位的职责,这个时候,也会影响审计的独立性。此外,对审计过程的行政干预和其他干预不同程度存在。 

  三是审计工作的发展与审计能力相对不足的矛盾越来越突出。这个矛盾从审计机关建立开始就存在,但是新形势下,特别是随着审计覆盖面的要求越来越大,审计监督作用的发挥要求越来越高。我们审计能力能不能覆盖面扩大需要,能不能适应要求,发挥更大作用。我们这方面还做的欠缺一些。 

  比如说,刚才讲的绩效审计。从2002年开始,我们就开展了绩效审计,北京市审计条例也专门对绩效审计做了规定。我记得第一次来宣传《审计条例》的时候就探讨了。但是我们对绩效审计的标准,绩效审计的评价方法,确定的手段还有限。审计过程中实行信息化发展,收集审计证据的技术也是对其限制的。审计的业务能力与审计业务的扩大的专业不匹配也存在一些问题。 

  从这三方面来看,归根结底是影响审计进一步的发挥作用。 

  2、主持人:这是当前面临的问题,我想北京市面临的问题也是其他省市同样存在的问题,所以我们简单来回顾一下,中央对于我们当前的新形势下,对审计工作提出了哪些新要求和具体部署? 

  郭彤:中央对审计工作一直非常关心。按照法律要求和领导的分工,审计工作一直是政府的主要负责同志来负责。《宪法》是这么要求的。《宪法》也讲,向国家审计机关,受国务院总理的领导,地方审计机关要向地方审计来报告。对审计工作中发生的问题以及与经济社会发展不相适应的问题中央高度重视,也作出了一些重要部署。特别是2014年,中央召开的四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这个《决定》全面部署完善审计制度的相关业务,这个《决定》对审计工作有两个要求。第一是确定要求加强党内监督,人大监督,民主监督,行政监督,审计监督,社会监督,舆论监督。这就把审计监督列为了科学有效的权力运行制约和监督体系的重要组成部分。这是给审计做出了一个明确的定位。 

  《决定》还对完善审计制度做了一个全面的阐述。这个阐述主要是五句话。第一句,“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。”第二句,“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”第三句,“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。”第四句,“探索省以下地方审计机关人财物统一管理。”第五句,“推进审计职业化建设。”四中全会的这个《决定》明确了审计工作定位,并且对完善审计制度提出了具体要求。要求两个方面,实际上包含了三层意思:第一是明确了审计制度在权力运行制约和监督体系中的地位是什么。明确了完善审计制度的总体目标。就是要在2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的机制,从五方面具体提出了要求。2015年,中共中央办公厅和国务院办公厅按四中全会的要求,印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。这个意见还有三个配套意见,使得审计制度的改革方方面面都涉及到了。这个框架意见是审计发展工作里程碑的意见。因为三十多年的审计工作,中共中央办公厅和国务院办公厅,第一次就审计事业的发展,审计制度的完善,做出一个总体部署。这是第一个文件。 

  所以说,中央对审计工作的发展,审计制度的改革和完善是非常重视的,要求也是非常明确的。 

  3、主持人:北京市如何去落实中央的这些部署和要求,我们做了什么样的工作,从市级层面,包括从审计局的层面,我们做了哪些工作? 

  姜雪萍:北京市为贯彻落实四中全会精神和中央两办框架意见精神,去年年底,市委市政府出台了《关于加强新形势下审计工作的意见》。刚才您说的,关心审计的网友也许还记得,2010年10月,市委、市政府出台了《关于进一步加强审计工作的意见》。 

  主持人:当时还因为这个《意见》做过访谈。 

  姜雪萍:对,也是第一次走进直播间,当时的心情也是既激动又紧张。 

  主持人:从那个时候开始我们就更重视跟公众的沟通了。 

  姜雪萍:对。去年,市委市政府出台的这个加强新形势下审计工作的意见,是5年之中,针对审计工作的又一个纲领性文件。这样的发文级别、频次,充分体现出市委、市政府对完善审计制度的高度的重视。新形势下意见,从有效发挥审计的保障与监督作用、切实增强依法审计能力、保障审计机关依法独立行使审计监督权三个方面,对加强审计工作进行了全面部署。 

  比如,围绕审计监督全覆盖,要求审计在京津冀协同发展重大战略贯彻落实、重大政策落实,重大改革深化,公共资金、国有资产和国有资源安全高效使用,改善民生和生态文明建设,依法行政,履职尽责,廉政建设等这些方面要求审计发挥作用。把推动京津冀协同发展重大战略贯彻落实作为审计监督的首要任务,这是对审计的新要求。 

  还有,意见特别提出“保障审计机关依法独立行使审计监督权”,除了要求各级党委、政府和部门单位健全审计工作领导机制,加强审计制度体系建设和执法机制建设,维护审计监督的独立性,依法接受审计监督、强化审计结果运用外,还对健全审计整改责任制等方面提出了具体要求,整改责任划分也是新形势下意见的一个亮点。 

  主持人:所以也避免“年年审计年年照犯”的事情。 

  姜雪萍:的确是这样。我们也相继制定了一系列的文件。 

  为落实市委、市政府《意见》要求,市委办公厅、市政府办公厅还出台了《关于深入推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作的意见》。就是明确了四点审什么,要重点审计土地资源、水资源、森林资源以及大气污染防治等四大领域,要求主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点,进行审计评价,界定领导干部应承担的责任。还提出了积极协调相邻区域审计部门,对共同关注的区域性生态环境事项,开展联合审计。因为我们审计一直是属地管理的情况,所以提出这个对我们的指导性特别强。 

  主持人:所以北京市在顶层设计上面越来越完善了。 

  姜雪萍:的确是这样,我们说四梁八柱都建起来了,这对我们审计发展更加提供了坚实的基础。 

  4、主持人:北京市既然看到了我们面临的这些问题,又有中央的这样一些新的要求,包括北京市的顶层设计,一个全面的框架性制度保证,我们怎么落实这些工作,打算如何去开展? 

  郭彤:围绕四中全会明确完善审计制度,保证依法独立行使审计监督权,这是我们审计制度发展改革的一条主线。我们确定了“努力扩、积极改、主动试、提前谋”的工作思路。在具体实践层面上,这两年四中全会以后,我们突出了“双改一加强”。一是改革,二是改进,三是加强。具体来说呢,第一个“改”就是改革。也就是说落实四中全会和框架意见以及市委市政府关于加强新形势下审计工作意见的提出的各项改革任务。这里面我们探索两方面。 

  一是实现审计全覆盖。什么是全覆盖?在中办国办《框架意见》中明确指出,“通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计,实现审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。这里的审计全覆盖包含两方面基本含义:第一是全面履行审计职责的全覆盖,做到“应审尽审”, 所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员,都要接受审计,这些单位要树立接受审计这样的一种意识,明白接受审计是他们履行职责的一个义务。 

  第二是审计机关要全面履行这个职责,履行全覆盖的职责。至于怎么履行群覆盖的职责,审计机关要进行一定的制度设计。 

  5、主持人:我知道我们市委全面深化改革领导小组交给审计唯一牵头落实的改革任务就是落实领导干部资源资产离任审计工作。这也是十八届三中全会提出的,对这项工作呢,我们开诚布公说它没有经验可以借鉴,我们怎么开展工作呢,有什么样的步骤和尝试? 

  姜雪萍:从审计理论上讲,自然资源资产是国家公共资产,政府在其开发利用保护中起主导或引导作用,政府受国家和人民委托,履行管理自然资源资产的职责,国家审计也需要担负起独立评价和监督的职责。所以说对领导干部实行自然资源资产离任审计,把可持续发展从理念推向实践,具有非常重要的意义。 

  这项工作没有经验可供借鉴,也不确定“审什么、怎么审”。我们边研究边试点,2014年,针对土地和森林资源,在丰台和延庆开展试点,主要目的是树立信心,积累经验。2015年,按照“一区一试点”的方式,在全市16个区启动了资源资产离任审计工作,主要目的是根据各区不同情况“摸资源、摸管理架构”。今年,我们确定了“深化试点”的思路,围绕水资源开展试点审计,探索责任界定。基本上是这么一个过程走过来。 

  通过三年试点工作,我们体会到,试点的过程也是试点区域和资源管理、环境保护部门领导,以及我们审计人员,经历从知晓、到了解、到重视的过程,有了一定思路的这么一个过程。下一步,我们还要按照市两办意见要求,到2018年我们应该建立经常性审计制度。

  6、主持人:您谈到了,有一些审计重点项目也是可以听取公众意见的,是在什么平台上听公众的意见呢,或者您说这句话就会有人期待了,也许以后审计部门的重点项目,审计什么,公众说了算,可能会有这样的期待了。 

  郭彤:我们听取公众意见的渠道也很多,一个是很多人民群众给我们写信,写建议,要求我们开展一些项目的审计。我们特约审计员,这也是从人民群众中产生出的,每年确定审计重点的时候,他们也会做一些调研,了解人民群众的心声和想法,这些意见都会到我们的审计重点确定之中。 

  主持人:网友说:我觉得审计机关应该把重点放在政府绩效上,政府投资是否合理,政策制定是否成功或失败,对财务报表等技术性工作,交给社会审计机构来审,也就是说政府审计和社会审计以及内部审计要各自发挥各自的优势,各司其职。 

  姜雪萍:这位网友的观点应该说是挺好的。这些年我们政府审计实践来看,目前绩效审计占的比重是很大的。对绝大多数的项目都开展了绩效审计。像刚才谈到的项目都开展了绩效审计,包括部门预算执行审计,在这些项目中审计都会关注资金分配是否合理、项目进度快慢,以及项目实施的效果。这是关于网友说的这个问题,我感觉绩效评价已经成为了审计工作的常态。 

  刚才还谈到了政府审计、社会审计、内部审计的关系问题。 

  主持人:我记得我们曾经谈到过这个问题。 

  姜雪萍:对,以前我们谈到过。这三个审计是紧密相连的,不是彼此孤立的。《意见》里面谈到:根据审计项目实施需要,探索向社会购买审计服务。这些年,我们也在积极探索利用社会审计参与审计监督,重点在政府投资建设项目竣工结算审计、企业资产负债损益审计等,注重发挥社会审计专业优势,一定程度也弥补了审计力量不足。对于内部审计,联系就更紧密了,我们今年审了60个部门,审计机关审计是受一定限制的,我们曾经审40,今年审60。那其他的部门怎么办?我们这几年连续组织,没有纳入审计机关重点审计范围的单位,由内部审计机构对它进行自查自纠。一方面扩大了我们的审计覆盖面,另一方面我们发现自查自纠的效果非常不错。 

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